航空應急救援屬于國家應急救援體系中的重要組成部分，為了便于討論，筆者借引一個概念“最后十公里”，指向航空應急救援的特定領域或關鍵環節。這一概念源于“最后一公里(Last kilometer)”，原意指完成長途跋涉的最后一段里程，被引申為完成一件事情的最后階段，而且是關鍵性的步驟，通常還說明此步驟充滿困難。

　　關于航空應急救援“最后十公里”問題的提出，據相關資料顯示，在2008年汶川地震之后，民政部緊急救援促進中心委托國家發改委綜合運輸研究所編制的“中國通用航空緊急救援場點布局總體規劃”中有所涉及。本文針對此概念，分別探討救援體系建設、救援場點布局、直升機的獨特功用以及商業航空救援模式創新等問題。

　　1.“最后十公里”，檢驗著我國航空應急救援體系的有效性。

　　2008年汶川地震之后，航空應急救援體系建設的呼聲再次高漲，既反映了現階段中國應急救援體系中存在著嚴重的薄弱環節，也反映了未來需求。當前，社會各界對如何構建航空應急救援體系的必要性有了廣泛的共識，均認為應以“自上而下”的宏觀視角，突出國家層面的統籌規劃，強調國家意志的主導和推動作用，主張政府加大投入，注重發揮社會主義制度“集中力量辦大事”的優越性等等。這些共識背后的構建理念和思路，簡言之就是“政府主導，社會參與，個人分擔”。這種思路的現實合理性，值得重視，但此種思路側重于救援體系的嚴整性、管理與執行的層級性，而容易忽略最基層、最直接的現實需求。由此思路建立起來的救援體系規劃，容易陷入“大而全”的困局，表現為管理機構、執行機構“菩薩林立”，進而要求巨大的政府投入以及社會資源的集聚。至于此種體系模式的運作效率如何，目前國家財力能否承擔等問題，由于尚缺乏足夠的實踐檢驗，因此不便輕言。

　　筆者認為，在國家層面對航空應急救援體系進行總體規劃是必要的。但從大量的救援實例來看，“最后十公里”直接影響甚至決定了一次救援行動的實際效果，與民眾生命與財產安全休戚相關。從這個意義上說，“最后十公里”是最現實、最基礎的環節，直接反映出緊急救援的實際需求，因而是一切思路和辦法的基本出發點和歸宿。筆者認為，在構建航空應急救援體系的“頂層設計”當中，要始終堅持把“最后十公里”作為基本考量和決策依據。

　　就目前我國航空應急救援的總體狀況而言，盡管經歷了不少考驗，取得許多經驗和成績，但救援力量和救援效率離國際先進救援水平以及民眾期望，仍有不小的差距。法國衛生民防部門曾有統計：發生交通事故以后，救援人員如能在30分鐘以內對傷員實施救護，則重傷員的存活比例高達80%;60分鐘以內，則降到40%;90分鐘以內，更是降到10%以下。而我國交通事故的致死率一直居高不下的原因之一，在于救護人員和技術裝備到達現場耗時較長，救援效率仍有較大的提升空間。

　　另外，從老百姓的直觀感受來看，應急救援是否有效，就在于當危難情形發生時救援人員到場的效率，這是一個很簡單的道理。事實上，這種直觀感受，可能影響到群體心理，成為一時的熱點問題，處理不當，甚或演變為影響社會穩定的公共事件。在重大災難中，救援人員的及時到達，會激發受災人員的生存信念，增強渡過災難的信心。比如，在2013年4月蘆山地震救援中，據參與救援的某陸航旅旅長栗國介紹：直升機在災區降落的時候，下面有無數人在朝飛機招手。栗國說，“直升機的聲音甚至能起到穩定人心的作用，那些埋在廢墟下的傷員，聽到直升機的聲音，就有了堅持下去的力量。” 4月22日下午，飛機降落在蘆山縣太平鎮，該旅機務三中隊機械師馮世彪看到，當地的老百姓跪在地上，面朝飛機作揖。又比如今年5月初發生的兩起醫療救援事件：一是5月2日從桂林到北京的“千里送心”接力，民航運輸航班與通航直升機都發揮了積極作用，得到社會廣泛贊許;而5月5日晚，剛出生5天的新生兒豌豆，由于達不到航空公司的服務標準而被拒絕登機，結果幼兒赴外地求醫不成而去世，給家人和社會留下深深的傷痛。這兩起事件，直接或間接地說明了航空應急救援的有效性對于民眾心理的影響，值得我們深思。

　　2.“最后十公里”，揭示了我國通用機場均衡布局的必要性。

　　據國家發改委綜合運輸所和民政部緊急救援促進中心的研究結果，為實現90%以上的人口能在40分鐘內獲得航空救援服務，我國需要建設通用航空緊急救援點總數350-400個。十二五期間，全國總共規劃布局通用航空緊急救援網絡點達258個，除利用既有通用機場和運輸機場外，尚需新增通用航空緊急救援直升機場68個。

　　近年來，我國通用機場建設呈現快速發展勢頭。據最新的調研數據顯示，截止目前，全國已有通用機場及臨時起降點286個(其中頒證機場及起降點43個，未頒證的243個)。

　　但中國民航大學歐陽杰教授認為，在通用機場數量較快增長的同時，總體布局呈現出不均衡的現象，現有通用機場主要分布在東部地區，有的城市密集的分布多個不同所有權、不同功能屬性的通用機場;其次，通用機場發展過度依賴于通航制造產業;第三，目前我國通用機場建設總體表現為自下而上的個案發展模式，而非由中央部委及省級部門主導下的自上而下的總體布局模式，這種模式的最大弊病是容易導致通航產業的無序競爭和通用機場的盲目建設。【詳細《我國通用機場規劃布局的若干思考》】

　　筆者建議，國家在編制《全國通用航空機場布局規劃》的時候，既要立足于促進通用航空產業的均衡發展，又要兼顧考慮航空緊急救援網絡點建設：

　　一是要協調好現有機場布局與規劃新增場點的關系。鑒于航空應急救援的根本目的是“挽救生命與減少財產損失”，因而在緊急情況下，政府和社會都有權利和義務調動必要的資源，以提高救援效果。基于此，無論現有各通用機場的權屬性質、功能定位如何，在特定情況下，所有通用機場都將被臨時賦予必要的“公共屬性”，從而成為可以調動的救援資源。當然，在動用現有機場資源實施救援行動時，政府可以根據機場權屬關系、對正常功能的影響程度等因素，按不同情況給予必要的補償，類似于采取了“政府購買”行為。另外，在規劃新增機場時，應避免因管理關系不同而導致的“體制性重復建設”，要充分考慮人口密度、地理環境、其他交通狀況、經濟發展水平等因素，合理布點，并對老、少、邊、窮地區實施政策傾斜，加大扶持力度。目前，我國通用機場存在結構性矛盾：總量不足與布局失衡的問題并存，局部資源閑置與總體供給不足并存。因此，在未來規劃布局當中，要著眼于逐步盤活現存資源，同時改善資源分布結構。

　　二是要把握好政府主導與市場主導的關系。辯證看待和處理通用機場公益性與商業性的沖突，合理區分通用機場日常運營與緊急救援用途的關系。從投資主體、權屬關系上看，我國通用機場可以分作兩類：一是政府投資、公共屬性的機場，二是民營資本自建自用的機場。目前，基于通用航空產業發展需求，政府鼓勵民營資本“自建自用”。單從促進通用航空產業發展來看，鼓勵“自建自用”的政策有其合理性。但從盡快完善航空應急救援場點來看，“自建自用”政策則存在極大的局限性，不能成為主要依靠力量。要解決這一問題，不外乎三種途徑：一是對民營機場，在實施航空救援行動時，臨時緊急征用，事后適當補貼，相當于政府購買;二是對“自建自用”機場，兼顧納入到救援場點的整體布局當中，政府先期進行補貼，在發生救援任務時，政府按協議使用該機場，不再事后補貼;三是政府全資建機場。考慮到我國各地情況的差異性，在規劃建設航空救援場點時，應視情靈活選擇投資方式，合理確定相關利益方的責任分擔。

　　3.“最后十公里”，凸顯了我國直升機產業發展的緊迫性。

　　國際上，最早使用直升機應急救援是在20世紀50年代，經過幾十年的發展，目前主要發達國家和部分發展中國家已形成比較完善的直升機應急救援體系，具有很強的應急救援能力。關于直升機在應急救援中的突出作用，美國西科斯基公司創始人西科斯基先生有一句堪稱經典的描述：“如果一個人正亟待救援，噴氣式飛機能做的只是飛過他的頭頂，撒下花瓣，而垂直起降的直升機卻能挽救他的生命。”從直升機的技術特性來看，其垂直起降、空中懸停、前后左右飛行，且不受機場和跑道限制等優勢，相比其他類型的航空器，更適合承擔復雜的救援任務。

　　在中國，直升機在汶川大地震、雅安大地震人員救護中都發揮了重要作用。2008年12月，民政部緊急救援促進中心張群生總干事曾指出：“救援就是搶時間，西方發達國家使用的救援交通工具，無一例外先直升機。”據相關資料，全球現有直升機4萬多架，其中民用直升機約2.4萬架，平均每百萬人口4架直升機。美國每百萬人口40多架，加拿大50多架。而我國目前的水平約為1200萬人一架，相當于全球發達國家配置水平的1/57，救援直升機數量不足、單機有效載荷不足等是制約我國直升機應急救援的突出因素。未來，我國要達到世界平均水平，在直升機的保有量上要達到6000架以上。

　　4.“最后十公里”，提示著航空救援商業模式創新的可能性。

　　當發生大面積災害、重大事故或重大公共事件時，政府有權決定實施無償救援，但在日常的、局部的緊急救援(尤其是緊急醫療救護)中，應該容許也有必要探索商業化航空救援，以作為國家整體救援力量的必要補充。我國商業化航空救援起步較晚，目前仍處于探索階段。但隨著個案的增多，實踐經驗的不斷豐富，商業化航空救援運行模式一定會越來越完善。

　　早在2001年12月，武漢市急救中心就與武漢直升機通用航空有限公司簽訂了協議，通過“120”實施調度，開展醫療急救服務。按當時標準，急救直升機每小時收費為6800元，超過1小時按實際飛行時間計算，不足1小時按1小時收取(如有專家出診，另加300余元出診費)。2002年1月15，武漢120急救中心成功將湖北宜都市一名重癥患者通過急救直升機轉運至武漢，創下我國直升機用于商業救護的首例。此次空中救護是由病人家屬與武漢市急救中心達成協議后完成的，跨地區飛行直飛距離289千米，飛行2個多小時，飛行費用為2萬元。這不包括中途轉運和出診等費用。盡管武漢市120急救中心在收費上作了讓利，沒有按預定6800元/小時收費，但價格仍然不菲。

　　今年4月11日，北京急救中心和北京華彬天星通用航空有限公司簽署航空醫療救援戰略合作協議，雙方將就全國范圍內醫療救援直升機和醫療公務機的無縫隙空中醫療救援服務開展長期合作。

　　上述商業合作協約簽訂后不到一個月，5月2日，就“碰巧”發生了一場從桂林到北京的“生命接力”，牽動著眾多國人的愛心。這種“碰巧”，實質上宣示著“任務交給了有準備的人”。

　　在這場移植器官運送的千里接力賽中，運輸航空公司、相關單位和各環節高效聯動，承擔接力第二棒的通用航空公司同樣發揮了重要作用。從首都機場到安貞醫院這段路程，地面交通最快也得半小時。而作為北京120急救中心合作單位(空中救援備勤力量)的華彬天星通航有限公司，從接到120指令，到飛行計劃被批復，僅用了15分鐘。從機場到醫院全程也僅花了10分鐘。據介紹，此次送心接力任務，成本大約在7萬到8萬之間，這還不包括機場起降費、燈光費等多種費用。對于這筆不小的費用，也引發了眾多的關注和議論，不少網友認為這么昂貴的救護費用，不是一般家庭能夠負擔得起。在祝福患者好運的同時，也發生種種感慨。

　　無獨有偶，另據《解放日報》消息，5月6日，上海市開啟了國內首創的“空中120轉運”的急救轉運模式，可以為國內外需要急救的患者提供更全面的“一站式”航空緊急救援服務。據悉，“空中120轉運”除了擁有豪客800系列醫療專機機隊，還可調動灣流450、灣流550機型飛機以及適用大批人員緊急撤離的波音商務機等機型。但這次開啟的“空中120轉運”，主要是為一些高端白領人群服務，患者或親屬可以通過這種模式，將病人轉運到自己希望到的國家或醫院。另據了解，一站式航空醫療救援的收費將低于國際標準，一個小時的費用大約為5萬到6萬元人民幣。這種利用多種類航空器進行的空中緊急轉運模式，雖然與我們平時所說的直升機緊急醫療救護存在較大差異，但它仍然屬于商業化航空救援的范疇，也為我國商業化航空救援模式的創建提供了現實素材。

　　以上實例，有助于我們對航空救援的商業化運作形成一定的認知。筆者認為，我國現行災害應急救援系統，從整體上看仍處于“臨時指揮系統+專業應急處理系統”的模式之下，導致許多救援活動都帶有明顯的“臨時”性質。臨時性的航空救援在我國已應用多年，但常態化、規范化航空救援還處在探索發展階段，至于形成較為成熟的商業化運作模式，還有相當長的路要走。綜觀我國航空救援總體狀況，存在著多方面的制約和不足，而放在“最后十公里”的視角下看待，與普通民眾最直接相關的問題主要是兩個：一是救援航空器的數量嚴重不足，真正的需求被供給不足所掩蓋;二是相關費用昂貴，普通家庭難以承受。要解決當前這兩個突出矛盾，必須著眼于逐步建立和完善航空救援體系，除了適當加大政府投入，同時應創造寬松的政策環境，以開放心態包容和鼓勵商業化模式的創新。

　　總之，筆者認為我國商業化航空救援可能會經歷一個“基層創新，關鍵突破，整體提升，最后聯網，系統完善”的過程。而在路徑探索上，可以借鑒發達國家的現有經驗，結合國情大膽創新。如在解決裝備不足的問題上，可以兼顧政府配置、購買服務、專業托管、法定征用(適當補償)等形式，有效整合政府與社會兩個方面的資源;在解決費用過高的問題上，積極鼓勵航空救援商業保險的開發與推廣是一個關鍵舉措，應著眼于政府、個人、商業保險共同分擔費用，使商業化航空救援有較好的發展環境，同時維護其一定程度的“公益屬性”。(林青山/文)