難啃的骨頭誰來啃?

　　中國民航改革，涉及眾多利益主體，本文前述也列舉了與改革密切相關的若干“骨頭”，但并非所有這些相關主體都能充分自覺地參與并推進這場改革。為了方便闡述問題，以下選取了三類主體，著重說明其在民航深化改革進程中，有可能扮演的角色以及有可能發揮出來的作用。

　　1.民航局的作為

　　2002年以后，隨著六大集團與民航局脫鉤、機場屬地管理，民航局的權力內涵和結構都發生了實質性變化，從充當民航企業“總部”的角色，變成為行業的監管部門。但社會公眾似乎對這一根本性變化的認知、理解還不夠，還習慣性于把民航局當作民航企業的“婆婆”。造成這一認知偏差的內在原因，一是民航局手中仍然掌握部分關鍵性生產要素(主要是航線、航班時刻)，在一定程度上對航空公司的市場份額和市場格局產生影響;二是民航局出于對航空安全的“與生俱來”的重視，實質上仍主導著整個民航業的安全工作。直到最近幾年，民航局才強調安全主體責任，逐步區分出企業的主體責任、監管者責任、企業領導責任以及崗位直接責任等。加之，近年來民航航班延誤問題突出，各類企事業單位無法通過自身努力而解決此類關聯性極強的問題，因此，民航局又一次次地被抬出了前臺。

　　國務院機構“大部制”改革，民航局成為交通運輸部管理的國家局。對于把民航業納入國家綜合交通運輸體系當中，社會上下是有充分共識的，但民航業自身的運行特點及其發展路徑，并不會因為融入“大交通”而個性頓失。基于這種判斷，民航局仍然是中國民航業當仁不讓的代言者，還是相當程度上的規劃者。但要扮演好這種角色，難度很大。在我國現行管理體制下，規劃即意味著投資，獲得投資是一個行業得以發展的根本性因素，產業地位與國家投資構成密切“正相關”。2012年國務院出臺《關于促進民航業發展的若干意見》，民航業被確立了國家基礎性戰略產業，民航局在期間做了許多臺前幕后的工作，這再次說明產業代言人的重要性。但預計在即將展開的本輪深化改革當中，民航局的行業規劃職能可能會有所“弱化”。民航局未來如何擔當行業發展代言人的責任，如何發揮協調相關部門以共同促進行業發展的作用，值得觀察。

　　然而，在制定和把握行業準入標準、行業運行標準方面，民航局仍將發揮主導作用。以改革的思維來觀察民航局這部分職能，總的來說，就是要進一步體現行業標準的公平性、開放性，處理好政府與市場的關系。著眼于行業安全，有必要確立行業低至運行標準，指導和審定企業微觀運行的符合性。同時，要取消那些可以由市場決定的行業規則，諸如前不久取消的航空票價“下限”措施，即是市場規則的回歸。

　　當前，中國政府正在自上而下地推進以“公開權力清單”為標志的新一輪簡政放權。規定除清單之外，一律不得實施行政審批，更不得違規新設審批事項。通過向社會和市場明示權力清單，構建政府權力邊界，對那些可以減掉的權力，今后會下放給社會和市場。就民航而言，要注重發揮企業自律、行業協會的作用，民航局及下設監管機構主要加強事中、事后的監管。但同時，也應防止接受了部分“下放權力”的行業協會走向行政化，避免行業協會演變成“二政府”。

　　2.社會資本的作為

　　民航業是一個資金密集型行業，實現民航更快發展不僅需要國家加大投入，更需要社會各方投入。考察新中國民航發展史，中國民營資本進入民航業的時間較晚于外資。上個世紀80年代中期和90年代初期，迅速崛起了一批由地方政府(或其經濟組織)投資設立以及地方政府與中央政府聯合投資的航空公司，如上航、深航、新華航、山航、武漢航、長安航、山西航、貴州航、海航、中原航、四川航等。1995年，美國航空投資有限公司向海航投資2500萬美元，海航成為國內第一家引進外資的運輸航空企業(特指航空主業上的引資)。1997年起，國內航空公司紛紛在境內外上市，通過發行股票等多種形式引入多種投資主體。但在這一輪投資熱潮當中，民營資本的身影難以尋覓。直到2002年，由東航、武漢市國資委、上海均瑤集團和武漢高科共同出資組建東航武漢有限公司的方案獲得民航總局批準，在注冊資本6億元中均瑤集團占18%。均瑤的參股標志著中國民營資本第一次進入航空主業。另外，在四川航空、鷹聯航空的設立過程中，也有民營資本活躍的身影。2004年間，民航總局曾通過個案審批的方式，先后批準了鷹聯航空、春秋航空等5家民營航空公司的籌建。2005年3月11日，奧凱航空公司在天津濱海國際機場實現首航，標志著國內民營航空公司正式“起飛”。

　　2005年2月24日出臺的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》明確表示，將在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業和領域，引入競爭機制，允許非公資本進入這些壟斷行業和領域。2005年8月民航總局制定的《國內投資民用航空業規定》(試行)正式施行，目的是為了鼓勵、支持、引導國內各投資主體積極投資民用航空業，放寬民用航空業國內投資準入政策，加快民航業發展。根據該規定，國內各類投資主體都可以投資除空中交通管制系統外的所有民用航空領域，包括公共航空運輸企業、通用航空企業、民用機場、服務保障及其他民用航空相關項目。2010年5月出臺的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(被稱為“新非公36條”)，進一步明確了為非公有制經濟創造公平競爭、平等準入的市場環境等扶植政策。

　　綜觀近十年間民航業狀況，民營資本涉足民航領域的情況遠不如當初預期。盡管目前民營資本在通用航空領域已占“半壁江山”，近年來也有以春秋航空為代表的民營航企的起飛和壯大，一定程度上體現了民間資本進入民航領域所發揮的作用，但對于目前社會普遍關注的航油、航材、航信“壟斷”問題，預料短期內仍難有實質性變化。同時，也應看到，在局部方面，正出現一些積極的變化，比如2014年1月，兩大海外GDS(航空旅游分銷系統)服務商Abacus和Amadeus同時宣布，中國民航局已向使用兩家服務商系統的旅行社和銷售代理頒發了銷售許可證，并指定了首批可使用其系統的航空公司。

　　2014年“兩會”期間，民航局李家祥局長就代表委員熱議的“民營資本進入航空業”等話題發表了看法。李家祥介紹說，全國現有47家航空公司中，民營資本已占到三分之一，而且增長速度很快。特別是在一些中小航空公司的發展中，民營資本成了中小航空公司、特別是低成本航空公司發展的先鋒。民營資本增長速度較快，2013年增長率為26%。在116家注冊通用航空公司當中，民營注冊的占86%，處于主導地位。李家祥認為，從中國民航的產業投入來看，民營資本，包括外資資本、合資資本，在逐漸壯大，對于促進民航發展起到了非常積極的作用。與此同時，民航局與相關部門也在籌劃建立一個新型“民航發展基金”，探索對航空業的有效投入。

　　綜合上述回顧分析，民營資本投資民航業，投資總量上呈逐年增長的趨勢，涉及的業務領域也有所拓展。對未來民營資本在民用航空領域的更大作為，應持審慎樂觀態度。在當前民航市場環境下，民營資本的投資方向應重點關注四個方面：一是投資設立航空公司，推動航空大眾化戰略的實施。現階段，在低成本航空的實踐探索方面，民營資本應該有更大的作為。二是投資大型航空公司，促進這些大型傳統公司的內部管理變革，促進其進一步明晰市場定位，實現戰略轉型。三是投資通用航空，參與通用航空相關產業及延伸服務市場的培育，發掘真正的市場需求，探索適合本土的業務發展模式。四是投資民航保障服務系統，提高民航生產要素市場配置效率，增加公平性、透明度，促進行業運營成本水平的進一步降低。總之，民營資本進入民航產業是大勢所趨，應有所作為。

　　3.消費者的作為

　　中國龐大的航空消費群體，決定著中國航空市場的基本形態，同時也是一支重要的推動經濟社會變革的力量。消費者不僅僅作為航空企業的收益起點、服務對象、研究對象而存在，也不僅僅擁有“用腳投票”的選擇權利，在信息經濟時代，消費者擁有更多的維護其自身權益的條件，擁有更為便捷的行使權利、促進改革的渠道和方式。

　　消費需求影響產業規劃與政策。從推進航空大眾化戰略的宏觀層面看，航空消費者既是獲益者，也是參與者。在2012年《國務院關于促進民航業發展的若干意見》及重點工作分工方案中，到2020年，我國民航服務領域明顯擴大，經濟社會效益更加顯著，航空服務覆蓋全國89%的人口，“基本航空服務計劃”得以更為廣泛深入的實施。在2014年兩會期間，民航局李家祥局長說，預計5年后中國民航年旅客運輸量將達到4.5億人次。盡管上述戰略構想或宏觀決策，出自政府主管部門，但其決策基礎是國民需求，而對一項決策的實際效果進行最終評價的，也只能是消費者。

　　消費需求引導航空企業調整服務產品結構。相對于西方航空發達國家，中國航空運輸市場化進程開始較晚，加之長期處于“賣方市場”階段，導致航空企業對消費者群體的消費心理、需求結構的基礎數據積累以及分析研究都做得不夠。大約自上世紀90年代后期亞洲金融危機以來，中國航空市場結構開始呈現一些變化。盡管中國航空市場由于相對封閉而未受到這場金融危機的嚴重傷害，但也給中國航空市場格局調整帶來了一定的沖擊。新世紀以來，尤其是近年來受到高鐵迅猛發展的沖擊，中國航空市場在一些局部區域發生了很大變化;近一兩年社會“從簡風”，又給航空市場調整帶來了新的動因。不斷變化著的市場環境，一方面表現為消費者可選擇產品的增加，另一方面是消費需求結構的變化，航空企業必須據此重新審視原來的客戶關系管理與維護，針對消費需求提高營銷效果，增加市場競爭力。

　　在當今信息化時代，消費者自身也正在發生根本性轉變。更加公平與透明的市場競爭，為消費者提高自身素質、進行消費決策、改善消費行為提供了現實可能性。消費者既可以依托傳統的消費者事務機構、航空企業的顧客服務機構表達自身的訴求，也可以通過第三方機構、各類媒介發出自己的聲音。從最近幾年民航諸多熱點問題的形成與傳播過程來看，這些來自市場一線的聲音，經過一定環節的集聚與放大，其所產生的影響力是巨大的，足以推進航空市場的積極轉變。因此，有理由相信，合理的訴求就是變革的動因，真實的需求就是最大的作為。