對(duì)當(dāng)下語(yǔ)境的“民航改革”，有必要稍作說(shuō)明，以界定其所指。狹義的“民航改革”，主要指民航主管部門(民航局、地區(qū)管理局、各省市監(jiān)管局)以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為核心內(nèi)容的改革。廣義的“民航改革”，應(yīng)當(dāng)是指航空領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，包括生產(chǎn)要素市場(chǎng)、航空產(chǎn)品(服務(wù))市場(chǎng)格局的進(jìn)一步合理調(diào)整，即如何讓市場(chǎng)在民航各類資源配置中起決定性作用。不管是狹義的還是廣義的改革，其基本目標(biāo)都應(yīng)該是增強(qiáng)航空市場(chǎng)活力，有利于航空大眾化戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

　　以歷史的眼光看，任何一個(gè)時(shí)期的改革都是有難度的。民航改革已走過(guò)的路，已經(jīng)取得的改革成果，自有其公允的歷史地位。人們審視現(xiàn)實(shí)，認(rèn)為改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，利益沖突凸現(xiàn)，利益調(diào)整困難重重，因而覺(jué)得正在面對(duì)一盤(pán)“難啃的骨頭”。這種感受或認(rèn)知，反映出對(duì)進(jìn)一步深化改革的心理預(yù)期和思想準(zhǔn)備。

　　同時(shí)，值得一提的是，作為行業(yè)主管部門的民航局(及其下設(shè)地區(qū)管理局、監(jiān)管局)，幾經(jīng)改革和行政規(guī)格調(diào)整，不再是包辦百事的“婆婆”，已經(jīng)演變成為今天主要承擔(dān)行業(yè)規(guī)劃、政策法規(guī)、安全監(jiān)管等職能的，在市場(chǎng)競(jìng)技場(chǎng)上充當(dāng)裁判的“舅舅”。而且，現(xiàn)在的中國(guó)民航局，成為國(guó)家“大交通”體制下的“部管國(guó)家局”，其相關(guān)職能仍在進(jìn)一步整合，民航行業(yè)監(jiān)管正在融入國(guó)家交通運(yùn)輸體系當(dāng)中。當(dāng)然，民航局保有的一些行政審批權(quán)力，還將是下一步 “簡(jiǎn)政放權(quán)”改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。就行業(yè)總體格局而言，民航市場(chǎng)格局及行業(yè)監(jiān)管格局已然形成。關(guān)于下一步深化改革的重點(diǎn)，筆者認(rèn)為：民航局及其下設(shè)機(jī)構(gòu)，盡管還需要面臨新的職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)變革，但這種改革不再具有根本性，不足以對(duì)行業(yè)運(yùn)營(yíng)格局產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因此，民航改革應(yīng)著重在以下一些方面，民航改革并不是單一路徑，要注重“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)各相關(guān)主體的改革積極性。

　　難啃的骨頭有哪些?

　　客觀地說(shuō)，就擁有權(quán)力而言，民航局本身“好吃的肉”已經(jīng)不多，“骨感”早已顯現(xiàn)。大體上說(shuō)，民航局不再是一塊難啃的骨頭，在未來(lái)民航改革過(guò)程中，其如何發(fā)揮“支撐行業(yè)格局、協(xié)調(diào)深化改革”的作用，卻值得格外關(guān)注。

　　骨頭之一：空域管理體制改革

　　空域是一種國(guó)家資源，改革的根本目的是實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和有效利用，釋放空域資源就是釋放生產(chǎn)力。對(duì)于空域改革的必要性和緊迫性，民航局領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)指出，目前空域管理體制存在突出問(wèn)題：“一是民航只能使用20%的空域，許多機(jī)場(chǎng)因?yàn)闆](méi)有飛行時(shí)刻而不能增加航班;二是嚴(yán)重影響航班正常，據(jù)統(tǒng)計(jì)，因流量控制原因造成的延誤占不正常航班的比例已由2002年的5.1%，上升到2012年的25%，還有大量航班因非民航活動(dòng)而延誤;三是造成大量資源浪費(fèi)，國(guó)內(nèi)航線飛行距離有10%為繞飛，導(dǎo)致航企成本增加。”

　　空域改革的核心問(wèn)題，不應(yīng)僅僅理解為管理主體之間的權(quán)力讓渡，而應(yīng)更多地論及國(guó)家安全觀念、管控手段變革以及管控效能提升。“平時(shí)民航優(yōu)先，戰(zhàn)時(shí)服從需要”，應(yīng)該成為推進(jìn)空域改革的基本理念。就此而論，空域改革的核心問(wèn)題，在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家空域管理職能的轉(zhuǎn)變，即由實(shí)際上的軍隊(duì)管理過(guò)渡到政府管理或以政府管理為主。不難理解，要實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，單靠民航局的力量是不足以有效推動(dòng)的。不過(guò)，民航局應(yīng)當(dāng)反映行業(yè)發(fā)展需求，表達(dá)行業(yè)訴求，提出變革思路，并發(fā)揮協(xié)調(diào)促進(jìn)作用。

　　最近一個(gè)時(shí)期，關(guān)于空域改革的鼓點(diǎn)又再響起，時(shí)不時(shí)有相關(guān)傳聞出現(xiàn)。在改革路徑選擇上，應(yīng)按照循序漸進(jìn)原則，從低空空域分類劃設(shè)入手，推進(jìn)“低空放開(kāi)”，再到運(yùn)輸空域的拓展、航線的新辟，同時(shí)深入探索構(gòu)建軍民協(xié)同的空域使用和管理體制機(jī)制。總之，飯要一口一口地吃，事要一件一件地辦，應(yīng)在富有操作性的具體問(wèn)題上，特別是要從飛行繁忙地區(qū)的突出矛盾入手，軍民之間強(qiáng)化溝通協(xié)商，著眼于增加民航空域，開(kāi)辟平行航路等具體問(wèn)題，在變革中積累共識(shí)，相信雙方會(huì)找到促進(jìn)改革的現(xiàn)實(shí)路徑。

　　骨頭之二：空管運(yùn)行體制改革

　　空管運(yùn)行體制改革與空域管理體制改革緊密相關(guān)，但又有所區(qū)別。空域管理體制改革，解決的是由誰(shuí)來(lái)管理空域以及進(jìn)行資源優(yōu)化配置的問(wèn)題。而空管運(yùn)行體制改革，則是立足于確保民航安全運(yùn)行的前提下，最終要建立政府部門統(tǒng)一管理、軍民航密切協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。自2007年民航空管運(yùn)行一體化之后，仍有不少深層次問(wèn)題需要解決。

　　骨頭之三：航材、航油、航信等保障服務(wù)系統(tǒng)的改革

　　這些市場(chǎng)主體，并不直接面對(duì)廣大旅客貨主，他們提供的產(chǎn)品，是航空公司需要采購(gòu)的生產(chǎn)要素，直接構(gòu)成了航空公司運(yùn)營(yíng)成本的重要部分。就現(xiàn)實(shí)狀況而言，航空公司對(duì)此類生產(chǎn)要素的采購(gòu)，議價(jià)能力不足或幾乎沒(méi)有議價(jià)能力。有媒體稱，“多年來(lái)，民航業(yè)一直處于高度管制中，破除壟斷的呼聲從未變成現(xiàn)實(shí)。”此言雖有夸大，略顯籠統(tǒng)，但也指出了上述保障服務(wù)企業(yè)的確存在壟斷性。早在2005年，民航總局出臺(tái)《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》，允許各類資本進(jìn)入上述服務(wù)保障系統(tǒng)，但從近十年來(lái)的情況看，總體上此一級(jí)市場(chǎng)的開(kāi)放程度不足，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不成熟，因而航公司采購(gòu)生產(chǎn)要素仍然沒(méi)有太多選擇。從降低航空公司運(yùn)營(yíng)成本、增加其競(jìng)爭(zhēng)力的角度看，相關(guān)保障服務(wù)提供商就成了一塊塊難以啃動(dòng)的“硬骨頭”。

　　骨頭之四：行業(yè)投融資體制改革

　　現(xiàn)階段，民航發(fā)展需求巨大，社會(huì)資本進(jìn)入民航業(yè)的意愿也真切存在。據(jù)民航局李家祥局長(zhǎng)估計(jì)，未來(lái)五年全行業(yè)投資規(guī)模將在1.5萬(wàn)億以上。但由于目前民航業(yè)投融資領(lǐng)域開(kāi)放不足，更缺乏科學(xué)規(guī)范的投資平臺(tái)，因此包括民營(yíng)資本在內(nèi)的投資者的熱情，得不到有效釋放。加之，民航作為高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，如何避免盲目投資造成的資源浪費(fèi)，使投資預(yù)期變?yōu)楹侠淼氖找妫�亦是不得不面�?duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　骨頭之五：運(yùn)輸航空公司的戰(zhàn)略定位及轉(zhuǎn)型

　　相對(duì)于行業(yè)管理體制改革而言，航空公司的戰(zhàn)略定位及轉(zhuǎn)型，則屬于微觀層面的改革。航空公司戰(zhàn)略定位及轉(zhuǎn)型，要堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，按照市場(chǎng)需求決定發(fā)展模式。從近30年的時(shí)間跨度來(lái)考察，中國(guó)航企確定戰(zhàn)略目標(biāo)、進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的自主性并不顯著。航企提出戰(zhàn)略定位及轉(zhuǎn)型，主要還是2002年以后的事。回顧近十年來(lái)航企發(fā)展戰(zhàn)略，主要還是跟著市場(chǎng)熱點(diǎn)走，尚缺乏深層次思考。市場(chǎng)熱點(diǎn)轉(zhuǎn)換及市場(chǎng)格局變化的同時(shí)，航企的戰(zhàn)略方向也常常表現(xiàn)得不夠確定。前些年，曾著力打造“超級(jí)承運(yùn)人”，后來(lái)又提出“國(guó)際化規(guī)模網(wǎng)絡(luò)型公司”等等，卻都在市場(chǎng)的不斷拷問(wèn)之下，步履徘徊。

　　骨頭之六：通用航空如何起飛

　　在制約我國(guó)通用航空發(fā)展的若干因素當(dāng)中，低空空域的開(kāi)放程度不夠一直備受詬病。另外，業(yè)界普遍認(rèn)為，政策法規(guī)與運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)缺失，通用機(jī)場(chǎng)、起降點(diǎn)少，以及人才匱乏是目前影響通航發(fā)展的三大瓶頸。2012年底，民航局會(huì)同財(cái)政部共同制定《通用航空發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，隨即中國(guó)政府逐步加大對(duì)現(xiàn)有通用航空企業(yè)的政策性補(bǔ)貼。2013年度通用航空企業(yè)分兩次共獲得6億元政策補(bǔ)貼。這種政策補(bǔ)貼有其積極意義，一定程度上體現(xiàn)了“多勞多得”、“優(yōu)者多得”的分配原則，但此舉仍不足以解決通用航空自身存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

　　需求決定市場(chǎng)形態(tài)，但目前中國(guó)通用航空市場(chǎng)需求基本特點(diǎn)是什么?在這方面仍缺乏有說(shuō)服力的歸納總結(jié)和理性認(rèn)識(shí)，主要是由于現(xiàn)階段我國(guó)通用航空市場(chǎng)發(fā)展不足，市場(chǎng)熱點(diǎn)轉(zhuǎn)換過(guò)快，總體上反映了實(shí)踐支撐不足。從另一角度看，由于通用航空市場(chǎng)門檻仍然較高，對(duì)通用飛行的管控過(guò)于嚴(yán)格，也可能在相當(dāng)大程度上掩蓋或壓抑了需求的呈現(xiàn)。就通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式來(lái)看，是走全產(chǎn)業(yè)鏈、高起點(diǎn)的“園區(qū)”模式，還是讓各類零散的、具體的、甚至是個(gè)性化的需求首先活躍起來(lái)?仍然是各有各說(shuō)、莫衷一是。其背后的原因，還是由市場(chǎng)發(fā)育不充分的基本面決定的。在這個(gè)特定階段，從中國(guó)通用航空飛行任務(wù)類型、性質(zhì)來(lái)看，我們可以看到：“似乎什么都有了一些，但都不那么拔尖”。有鑒于此，業(yè)內(nèi)和社會(huì)公眾，把通用航空“飛不起來(lái)”主要?dú)w因于“空域不開(kāi)放”，幾乎就成了最有說(shuō)服力的言辭。