民航局出臺《促進低成本航空發展的指導意見》，表明民航局要大力采取措施積極支持低成本航空的發展，對低成本航空的發展將有很大的促進作用，也將有助于吸引各種社會資本投資低成本航空業，為廣大消費者提供更多的廉價航空服務。

　　需要注意的是，僅僅出臺《指導意見》，還不能說低成本航空發展的春天已經來臨。

　　這是因為，《指導意見》是民航局的一個政策，不是具體的管理規范。《指導意見》中規定的各種支持、促進政策的落實，需要民航局制定相應規章和操作性管理文件，各航空公司只能根據各個具體的規章和操作性文件享受支持、促進政策。民航局對低成本航空的各種支持政策，支持程度到底如何，何時實施，都有賴于具體規章和管理文件的制定與實施。可以說，從這個《指導意見》本身，航空公司和其他社會主體并不能直接享受到支持政策。

　　我們知道，為促進民營經濟健康發展，國務院于2005 年5 月印發了《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，俗稱舊36條。舊36條落實并不好，民營企業投資、經營依然遇到很多障礙。為此，國務院于2010年5 月印發了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，俗稱新36條，但是，新36條實施依然不理想。部分實施細則不具體、操作性不強或門檻設置過高，實踐中很難落實;對政策落實缺乏考核監督，一些法規規章也沒有及時作出調整等。這些都影響了鼓勵和引導民間投資政策效應的有效發揮。

　　《指導意見》和新舊36條性質一樣，都是國家政策，不是行為規范，本身不能給社會主體賦予權利，需要具體規章和管理文件予以落實。例如，《指導意見》規定要進一步降低設立低成本航空公司及分、子公司門檻，簡化審批手續，對低成本航空公司實行相對優惠的政策。要落實這一規定，首先需要對低成本航空公司進行界定，明確低成本航空公司與其他類型航空公司的邊界，否則，無法對設立低成本航空公司的審批降低設立門檻，也難以對低成本航空公司實施優惠政策。在監管過程中，低成本航空公司與其他類型航空公司是否可以轉換、如何轉換等，也需要明確。目前來看，國外好像還沒有關于低成本航空公司定義的立法規定。另外，低成本航空公司和低成本航空模式是不同的概念，促進政策的目標是否應當是促進低成本航空模式的發展，而不論其公司類型，也可以展開討論。

　　低成本航空商業模式的歷史并不長，它是美國政府放松對國內航空市場規制的直接產物，隨后逐漸發展到世界其他國家。本屆中央政府成立以來，即大力推行簡政放權，減少政府對市場的干預，讓市場發揮決定性作用。年初，國務院組織各部門公布了審批項目清單，被稱為權力清單，明確要求不得在清單之外實施審批。在簡政放權的大背景下，希望民航局在落實《指導意見》的過程中，執行好國務院的權力清單制度，放松對民航業的管制，讓流行于歐美的低成本航空模式在中華大地蓬勃發展，造福于人民。我們相信，《指導意見》的全面落實，將會給低成本航空的發展提供強大的推動力。

　　(本文發表于《中國民用航空》雜志2014年第9期)